告知，是指行政机关在行政执法过程中，按照有关法律、法规的规定，通过书面、口头等方式告诉当事人及相关人员依法享有的权利、承担的义务，以及法律规定应告知他们的其他事项的行为，是保障和监督行政机关有效实施行政管理，保护公民、法人或者其他组织合法权益的具体体现。
告知程序是档案行政执法过程中的一个法定程序，对保护当事人的合法权益和规范档案行政执法行为具有十分重要的意义。近年来，随着《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《档案行政处罚程序暂行规定》等法律、法规、行政规章的颁布和实施，告知程序愈来愈受到各级档案行政管理部门的重视。但是，由于上述相关法律、法规、行政规章对行政处罚告知程序只作了原则规定，档案行政管理部门在履行行政处罚告知程序过程中常常遇到不少法律上没有明文规定的具体问题，本文拟对此进行初步探讨，谈谈个人看法，供同行们参考指正。
一、关于档案行政处罚告知程序的特点
１、告知的法定性。《行政处罚法》第三十一条和《档案行政处罚程序暂行规定》第十七条都明确规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”同时，《行政处罚法》第四十一条规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权的除外。《档案行政处罚程序暂行规定》第二十二条也据此作出了相应的规定。也就是说，档案行政管理部门一旦不履行告知这一项法定义务，不但行政处罚不能成立，还必须相应地承担一定的法律后果，接受国家根据当事人的请求或者依职权给予的法律制裁。
２、告知的前置性。所谓前置性就是档案行政管理部门在采取行政执法行为之前，必须告知当事人享有的权利、承担的义务，以便当事人及时有效地采取措施保护自身的合法权益。如我们在对当事人进行处罚前，必须告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以便当事人能够及时行使陈述权、申辩权或听证权，保护自身的合法权益。如果档案行政管理部门不在处罚前告知当事人拟作出的行政处罚，就剥夺了当事人的知情权、陈述权、申辩权或听证权，将导致行政处罚决定无效的法律后果。
３、告知的连续性。告知程序随着档案行政执法活动的发展而变化，贯穿整个档案行政执法活动的始终。
二、关于档案行政处罚告知的时间问题
对于这个问题，《行政处罚法》第三十一条规定为“在作出行政处罚决定之前”。这一规定虽是明确，但仍然存在两个方面的问题：一是“在作出行政处罚决定之前”存在一个过程，就一般程序而言（当然包括听证程序，因为它只是一般程序中一种特殊的调查程序），它包括多个步骤，不同的告知内容应选择在行政执法活动的不同阶段，否则会影响当事人权利的行使。二是“在作出行政处罚决定之前”的含义问题。人们对此理解不一，一种理解为“在处罚决定之前；另一种理解为“在处罚决定书送达之时”；第三种理解为“在调查终结并提出初步意见之后，送法制机关审核前或报行政机关负责人批准（决定）前，由办案单位完成。”笔者认为第三种理解具有较大的合理性，但无法解决当事人申请回避权的问题。因为如果在调查终结之后才告知当事人这一权利，而理应回避之人已参与了案件的调查，这样要么导致不公正的处罚决定的作出，要么重新调查。因此，告知时间应界定为在调查终结并提出初步意见之后行政处罚决定作出之前这一阶段，但告知当事人申请回避权应在调查开始时。
三、关于档案行政处罚告知的内容问题
根据《行政处罚法》第三十一条以及《档案行政处罚程序暂行规定》的有关条文，档案行政管理部门在作出行政处罚决定之前应告知当事人的内容包括：作出行政处罚决定的事实、理由、依据及当事人依法享有的权利。在执法过程中，应首先对行政处罚预先告知的内容予以明确。
１、作出行政处罚决定的事实。事实是指行政机关已经认定、并作为行政处罚根据的违法事实。这里的“事实”必须是有合法证据证明其存在且作为行政处罚的根据。
２、作出行政处罚决定的理由。理由是指必须对当事人作出行政处罚的理由。它必须证明当事人的行政违法行为与违法结果有因果关系，当事人的违法行为应当受到行政处罚。
３、作出行政处罚决定的法律依据。依据是指行政机关据以作出行政处罚的法律、法规、规章的条文。必须有法律、法规的明文规定才能对当事人施以行政处罚，同时，法律依据的引用应当明确至条、款、项。
４、当事人依法享有的权利。一般包括：（１）告知当事人有陈述、申辩权；（２）对作出较大数额的罚款等行政处罚决定的，应告知当事人有要求举行听证的权利；（３）告知当事人有申请回避权；（４）告知当事人如不服行政处罚，可在法定期限内向复议机关申请复议或向人民法院提起行政诉讼，并可以请求行政赔偿的权利等。
四、关于档案行政处罚告知的形式问题
告知形式是指行政机关将需要告知的内容通过什么方式告知当事人，即采取书面形式还是口头形式。对此问题，《行政处罚法》等并没有作出明确规定，笔者认为，根据该法有关条文的精神和《行政复议法》、《行政诉讼法》的规定，行政机关既可以书面形式告知，也可以口头形式告知。然而，无论采取何种形式履行告知程序，都必须通过某种载体予以记录，并在案卷中有所反映。一般而言，比较常见的书面告知形式为《档案行政处罚预先告知书》，若符合听证条件的，采用《档案行政处罚听证告知书（或通知书）》；若以口头形式告知的，应当制作笔录，并有当事人在笔录上签名或盖章。
根据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条和第四十一条的规定，档案行政管理部门在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，必须充分听取当事人的意见，不得拒绝当事人的陈述、申辩，否则行政处罚决定不能成立。《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关在作出三种行政处罚决定之前，应当告知当事人有申请听证权。而判断档案行政管理部门是否履行上述义务的依据就是笔录。因为笔录是档案行政管理部门履行上述义务时所作的书面记录，它较客观真实地反映了档案行政管理部门履行这些义务的情况，可以起到口说无凭、立字为据的作用。如果不作笔录，即使事实上履行了这些义务，也会因缺乏证据在行政复议或行政诉讼中被撤销。因为根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定，档案行政管理部门在行政复议和行政诉讼中负有举证责任，其举证的内容包括是否根据法定程序作出行政处罚决定。由此可见，笔录可免使档案行政管理部门实施行政处罚的权力陷入被动之中，以书面形式证明自己履行了应该履行的义务，证明行政处罚程序的合法性。故档案行政管理部门应制作笔录，详细记录履行告知义务和听取当事人陈述、申辩的情况。
五、关于告知档案行政处罚结果的问题
实践中，不少档案行政管理部门在告知拟作行政处罚的事实、理由及依据的同时，一并告知对当事人的处罚结果，往往有以下几种情形：（１）告知拟处罚的所有种类；（２）告知拟处罚的上限、下限；（３）告知拟处罚的单一处罚种类。出现上述三种情形，一些档案行政管理部门的理由是法律未对告知处罚前留有余地，仅原则地告知拟处罚内容与法不悖。
笔者认为，上述几种告知情形均不符合法定要求，应视为未履行告知义务。理由是：虽然从形式上看，档案行政管理部门履行了告知义务，但实质上未能让当事人充分行使申辩权。有的当事人对拟处罚的违法行为及法律依据不提异议，仅对处罚轻重予以申辩。因档案行政管理部门未确切地告知处罚结果，当事人无从知晓其将要承担的行政法律责任，致使其无法申辩和不敢申辩。其实质是剥夺了当事人的程序性权利，有违告知程序的立法本意。
六、关于档案行政处罚告知内容与正式处罚不一致时是否需要重新告知的问题
档案行政管理部门在处罚前，依照法律规定告知了当事人违法事实、理由、依据和拟处罚的内容，但当事人进行陈述和申辩后，档案行政管理部门正式作出处罚决定时，对原已告知的拟处罚内容作了重大调整，如：对违法事实、适用法律、处罚结果等作了变化，行政机关是否需要在正式作出处罚前再次履行告知程序，对此，有不同认识。一种观点认为，《行政处罚法》仅要求在正式处罚前履行告知义务，并未要求当告知内容与处罚不一致时，需要重新告知。一种观点认为，只要告知书的内容与正式处罚的内容不一致，均要重新履行告知程序。
笔者认为，上述两种观点均有失偏颇，应视具体情况分别对待：（１）若行政处罚决定在处罚理由及法律依据上没有变化，而对违法行为的程度作了减小或减轻了处罚结果，则无需再次告知。因这种减轻当事人责任的变化正是其行使陈述权、申辩权的结果；（２）若对原告知的违法事实有了扩大，或有了新的事实和法律依据，或重新对违法行为进行定性，或加重了拟处罚结果，均应再次告知。因为当事人的陈述、申辩是基于原来的告知内容，若有调整，特别是不利于当事人的调整，当事人依法仍然享有陈述权、申辩权，这对保护当事人的权利，防止和减少档案行政管理部门的失误十分必要。
（黄志勇 作者单位：福建省大田县档案局）
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